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João Clemente Baixa Soares, ex-Secretário Geral
da Organização dos Estados Americanos – OEA,
Presidente da Comissão Jurídica Interamericana da OEA.

O tema virou lugar comum. Motiva estudos, pesquisas, seminários, mesas redondas, monografias, trabalhos de mestrado e teses de doutorados. Estimula a manifestação de políticos, juristas, diplomatas, acadêmicos, especialistas e até mesmo de palpiteiros. Vem acompanhado de pessimismo e desperança ao definir a chamada crise da ONU como ponto de partida para o diagnostico e a terapêutica. Mas tem legitimidade e urgência. Justifica seu lugar prioritário numa agenda internacional com um mínimo de seriedade. Não se discute, por evidente, que os tempos são outros, as circunstâncias mudaram, novos atores surgiram. É como agora vivemos, após mais de 60 anos da criação da Organização, pela Carta assinada no dia 26 de junho de 1945, na cidade de São Francisco, e em vigor desde o dia 24 de outubro do mesmo ano. Diz o Preâmbulo que os povos das Nações Unidas, decididos a preservar as gerações vindouras do flagelo da guerra, a reafirmar a fé nos diretos fundamentais do homem, a criar condições para manter a justiça e o respeito às obrigações emanadas dos tratados e de outras fontes do direito internacional, a promover o progresso social dentro de um conceito mais amplo de liberdade – por seus representantes, resolveram instituir uma organização internacional que se denominam Nações Unidas. Nobres objetivos. Os signatários falam em nome dos povos, muitos dos quais não tinham como se manifestar naquele momento, pois se encontravam sob domínio colonial. E foi justamente pelos esforços da nova organização que puderam alcançar a independência e construir seus Estados soberanos.

A descolonização não terá sido a menor das realizações da ONU. Alinham-se também a aceitação do conceito de desenvolvimento e o cuidado com seus aspectos sociais, a preocupação com a defesa e a promoção dos direitos humanos. Se falamos de reforma é porque admitimos que o ente analisado é útil. Justifica-se sua permanência. Do contrario, nos engajaríamos em causa vã. A ONU preenche espaço necessário e próprio no sistema internacional com a ”família das Nações Unidas”, a briga campus que vão alem do político e oferecem-se à cooperação nas áreas da saúde, correios, trabalho, telecomunicações, finanças, turismo, propriedade intelectual, agricultura, educação, segurança aérea, meteorologia, energia nuclear, infância, comercio, desenvolvimento, população, meio ambiente, refugiados habitat, alimentação, – e outras cobertas por acordos específicos, fundos e programas. As agencias por serem especializadas, ou técnicas, não escapam a considerações políticas. Sempre que se reúnem representantes ou delegados de Governos, os encontros tem inegável conteúdo político, não existem temas essencialmente técnicos. Pediriam reforma tais entidades? As que tratam de finanças como Fundo Monetário Internacional e o Banco Mundial, sem duvida. Outras, conforme seus objetivos, organização e recursos, reclamariam ajustes. Não é esta, porem, a área de nosso cuidado. Tratamos do organismo que se define e disciplina na Carta de São Francisco. São hoje 192 Estados-membros, o que significa que mais de dois terços não participaram dos debates que levaram ao texto constitutivo, um tratado por outros redigido e votado. Coube-lhes apenas aderir. Nesse período, da origem a atualidade, alguns Estados se fragmentaram, outros mudaram a natureza dos seus Governos. Eis que aguardam oportunidade de influir mais ativamente no organismo que integram. Seria mais uma razão a agregar-se áquelas decorrentes das novas circunstâncias enfrentadas pelo sistema internacional, e que recomendariam reformas.

Os artigos 108 e 109 da Carta estipulam os meios e as condições para emendas. Como se sabe, a Carta foi emendada varias vezes. A primeira em 1965 modificou os artigos 23, 27 e 61. Aumentou o número de membros do Conselho de Segurança de 11 para 15, sendo 10 eleitos não–permanentes. (artigo 23). A emenda ao artigo 27 é conseqüência da anterior. Refere-se a questões de procedimentos que exigem o voto afirmativo de 9 membros a questões substantivas que exigem o voto afirmativo de 9 membros, incluídos os votos de todos os membros permanentes (o veto permanece). A emenda ao artigo 61 ampliou o número de membros do Conselho Econômico e Social, em 1965, de 18 para 27. Mais adiante, em 1973 novo aumento, de 27 para 54. O artigo 109 também se emendou para ajustar, em seu parágrafo 1º, o numero de votos necessários no Conselho de segurando para convocar uma conferencia geral do Estados-membro com o propósito de rever a Carta, um voto afirmativo de 9 membros quaisquer do Conselho (antes eram 7). São, portanto medidas inevitáveis diante do aumento de número de Estados-membros. Refletem a aritmética do voto. Não entram em modificações de substancia. A revisão do artigo 23, dos mais controvertidos, poderia abria a caixa de Pandora da distribuição geográfica dos membros eleitos do Conselho de Segurança. Nessas emendas, não se considerou a pratica da abstenção, iniciada pela União Soviética na chamada questão espanhola, e seguida pelos Estados Unidos da América na questão grega, e pelo Reino Unido na questão Indonésia. Prevê-se apenas que a parte em uma controvérsia se abstenha quando das considerações, pelo Conselho, de medidas dentro do Capitulo VI.

Jamais foi convocada a conferencia geral com a finalidade de rever a Carta prevista no artigo 109, mesmo que o método de decisão previsto evita-se p veto. Passaram-se os 10 anos de prazo. Que aconteceu na pratica? A Assembléia Geral em 1955 decidiu que uma conferencia se realizaria quando o momento fosse oportuno. (esse momento oportuno até hoje não chegou.) Criou uma Comissão Plenária para ouvir os Estados-membros e examinar a questão da data. Continua a reunir-se, os Estados-membros a sugerir alterações, o tempo a passar e o artigo 109 a não se cumprir. Os Estados-membros sequer corrigem dispositivos obsoletos ou debilitados: 1 – os artigos 53 e 107 mencionam ”Estados inimigos”, aqueles que enfrentaram os países aliados na Segunda Guerra mundial. São todos Estados-membros da ONU, a Itália e o Japão desde 1955 e 1956, as Alemanhas desde 1973 e, quando unificadas na Republica Federal, desde 1990; 2 – o Conselho de Tutela cumpriu papel importante na eliminação do colonialismo, e os resquícios existentes não justificam tutela. O Capitulo XIII, portanto, perdeu a razão de ser. 3 – o artigo 47 menciona a Comissão de Estado maior, com referencias também nos artigos 26, 45 e 46. Compõem-se dos chefes de Estado maior dos membros permanentes do Conselho de Segurança e é responsável pela direção estratégica das forças armadas postas á disposição do mesmo Conselho. Superada pelos acontecimentos, não tem mais função. Mantem-se, entretanto. Por inércia? A Carta foi emendada de facto, em duas ocasiões. O artigo 23 determina que o Conselho de Segurança compõe-se de 15 Estado-membros, sendo que “a Republica da China, a França, a União das Republicas Socialistas Soviéticas, o Reino Unido da Grã-Bretanha e Irlanda do Norte e o Estados Unidos da América serão membros permanentes”. Não é mais assim. Houve dois ajustes para responder a realidades políticas. Pela resolução 2758 (XXVI), a Assembléia Geral, em 1971, decidiu, por maioria simples, ”restaurar todos os direitos da Republica Popular da China e reconhecer os representantes de seu Governo como os únicos representantes legítimos da China na ONU”. A Assembléia Geral reconheceu um fato e deu lhe conseqüência jurídica.

Em 1991, a Federação Russa informou o secretário-geral de que o lugar da União Soviética no Conselho de Segurança, e outros órgãos da ONU, seria ocupado pela Federação Russa com o apoio dos 11 Estados da Comunidade de Estados Independentes. Tal procedimento não despertou protesto nem reação negativa da parte dos demais Estados-membros. Houve apoio implícito. No entanto, tratou-se da admissão de um novo estado, como membro permanente do Conselho de Segurança sem que se obedecessem os procedimentos previsto na Carta para tal efeito. Não foi o caso do reconhecimento de credenciais do Governo de um Estado, com rejeição das credenciais do Governo anterior. Há pelo menos matéria de debate na substituição de um membro permanente do Conselho sem emendar a Carta, apenas com o apoio de 11 Estados oriundos da fragmentação da União Soviética e a aceitação tácita dos demais. Uma das atividades mais intensas das Nações Unidas, sua presença física em números países, o que os cidadãos das diferentes regiões do mundo entendem como ONU: os capacetes azuis das operações de manutenção da paz. Desde 1948 cerca de 60 operações foram desenvolvidas com um custo aproximado de 5 bilhões de dólares e o envolvimento de mais de 1 milhão de militares de civis. Há uma Comissão Especial para operações de manutenção da paz e, no Secretariado, um Departamento para a matéria. Onde estão disciplinadas essas operações? Em que artigo da Carta? Argue-se o artigo 43 do Capitulo 7º, ao declarar que todos os Estados-membros se comprometem a proporcionar ao Conselho de Segurança as forças armadas necessárias à manutenção da paz e seguranças internacionais.

A rigor, o artigo invocado é uma base débil para justificar e cobrir todas as operações de paz. Na sua origem, constituíam elas meio de evitar que se agravassem situações de conflito e violências. Deveriam observar o fiel cumprimento de acordos de cessar-fogo, com linhas de separação de forças e, alguns casos, assegurar ajuda humanitária. Sempre necessitavam do consentimento das partes. De operações de manutenção, passaram a operações de construção da paz. O citado artigo 43 menciona paz e segurança internacionais. Agora, as operações desenvolvem-se também em casos de conflitos internos. Ao lado dos contingentes militares crescem a presença de civis torna-se cada vez mais tênue a separação entre operações de paz e operações coercitivas. Houve, de facto, uma evolução que demanda disciplina jurídica na Carta, como a sua própria origem. A preocupação com essas operações permeia as deliberações dos Estados, os relatórios do Secretário-Geral, as atividades do Secretariado. Entre todos, o documento mais importante e um relatório do Grupo Sobre Operações de Paz das Nações Unidas, presidido pelo Embaixador Lakhdar Brahimi, de 2000. Os pormenores da analise e as propostas de medidas abrangentes para aumento da eficácia, melhora da capacidade de resposta rápida, meios de financiamento recebem tratamento exaustivo. Nenhuma inquietação jurídica maior nele transparece. Há demais, a delegação ou endosso a posteriori, pelo Conselho de Segurança do uso da força em situações de conflito internacional ou interno, por parte de um pacto militar (OTAN), um país ou grupo de países (ver Iraque) contribui para agravar uma situação que pede urgente disciplina jurídica. Se de uma parte vemos que a Carta foi emendada de facto, de outra parte observamos que a mais enfática atividade da ONU pelo volume, presença, mobilização de homens e recursos, conseqüência na vida dos povos envolvidos, passa ao largo da Carta. Observa-se sempre o temor de desequilibrar uma estrutura política, caso se decida pela ação. Equivoco. A estrutura já está desequilibrada e clama por conserto. Já se disse que a Carta deve refletir as esperança de hoje e não o medo de 1945.

II

Desde o inicio de seu mandato de Secretário-Geral, Kofi Annan abriu caminho para reformas. Analisou as tarefas da ONU, os meios para realizá-la, as falhas administrativas, a necessidade de maior eficiência e eficácia. Em 1997, apresentou à Assembléia Geral o documento ”Renovação das Nações Unidas1: um programa de reformas”. A proximidade da data mágica do inicio do novo século acrescentou medida de urgência aos seus propósitos. Esse documento, em essência, um diagnostico interno de gestão e providencia administrativas para melhoras o desempenho do Secretariado, dar-lhe mais agilidade e empenho, poupar e usar os recursos financeiros disponíveis. A execução de parte das medidas deu-se com a autoridade do Secretário-Geral; outra parte ação da Assembléia Geral, que aprovou o programa proposto. O novo século foi saldado de Cúpula do Milênio, da qual participaram 147 Chefes de Estados e de Governo, dentro os 192 Estados-membros. O seu produto, a Declaração do Milênio, recebida com grande entusiasmo de um novo e vigoroso alento aos propósitos de mudança. No seu selo pelas reformas Kofi Annan procurou engajar especialistas independentes para trazer-lhe e, por seu intermédio, aos Estados-membros, idéias, propostas e sugestões para fortalecer a Organização.

Ressalto: Relatório Brahimi a respeito das operações de paz, de 2000; Relatório Sachs, investimento de desenvolvimento, ”o projeto do Milênio”, 2000; Relatório Cardoso, “Nós, os povos; a sociedade civil, as Nações Unidas e a governança global” de 2004; Relatório do Painel de Alto Nível Sobre Ameaças, Desafios e Mudanças, Um mundo mais seguro: nossa responsabilidade comum”, de 2004. Detenho-me em breve exame desde ultimo, não só porque participei do grupo dos 16 (anexo 1), mais também (e principalmente) por considerá-lo excelente documento de propostas de reformas. Desde sua instalação foi intenso o ritmo de trabalho, com reuniões, entrevistas, seminários, consultas a acadêmicos, políticos, organizações da sociedade civil. Teve o grupo à sua disposição todo o patrimônio de estudos, pesquisas, análises, documentos, acumulados nas Nações Unidos e fora dela sobre a matéria. Os Governos contribuíram com sugestões, propostas, conselhos e documentos de posição, em reuniões regionais e consultas temáticas. O grupo recebeu o apoio de uma acessória chefiada pelo professor Steve Stedman, da universidade de Stanford e composta por especialistas de diferentes nacionalidades (nenhum latino-americano). Cabia-lhes organizar o rascunho dos textos a serem debatidos e reorganiza-los à luz das decisões do Grupo, sempre tomadas por consenso. Em sua Carta de encaminhamento do Relatório ao Secretário-Geral, o presidente do Grupo, Anand Panyarachun, ex – Primeiro Ministro da Tailândia, reconheceu que ”os membros do Painel podem não estar de completo acordo com cada por menor e ponto especifico do Relatório, mas endossam o documento, na generalidade, com as conclusões”. Para chegar ás 129 paginas e 101 recomendações do Relatório, o Painel realizou sessões plenárias a cada dois meses, por um ano, prazo curto tarefa dessa dimensão. Como definido em seu mandato, o Painel deveria examinar as ameaças globais, analisar os desafios futuros á paz e à segurança internacionais, identificar a contribuição que a ação coletiva pode trazer no enfrentamento desses desafios e propor mudanças. E recomendar medidas claras e praticas para ação coletiva eficaz, as reformas necessárias para assegurar tal ação coletiva, entendendo a área de paz e segurança em termos amplos. Quais as ameaças? Para o Painel, identificam-se seis categorias:

1 – as de caráter econômico e social, pobreza, doenças infeccionas, degradação ambiental;
2 – os conflitos entre Estados;
3 – os conflitos internos, guerra civil, genocídio e outras atrocidades de larga escala;
4 – as armas de destruição em massa;
5 – terrorismo;
6 – crime organizado transnacional.

São interdependentes e transfronteriças e por isso não se pode combatê-las, com êxito, isoladamente. Nem há nação alguma a elas imune. Com este pensamento, consolida-se evolução conceitual de grande relevância que atende à realidade do mundo contemporâneo. Por exemplo, a epidemia de HIV / Aids na África é questão a ser considerada por todos, mesmo fora do continente. Não existem tragédias nacionais confinadas e nessa definição estreita não cabem mais a violência, genocídio e as guerras civis. A geografia, o poder, a situação econômica conformam a compreensão da segurança. Certo. Mas talvez seja essa menos uma questão de fundo que de ênfase. O Painel repele a idéia de que as ameaças sejam identificadas por um só Estado, ou um grupo de Estados, com respostas unilaterais de prevenção ou correção. A pobreza, tema central das preocupações com o desenvolvimento econômico e social, também é questão de segurança. Para sua erradicação, o Painel recomenda que os Estados-membros doadores renovem seus compromissos de oferecimento de recursos e procure atingir o objetivo (velho de muitos decênios) de alcançar 0,7% do seu PIB nessa tarefa. Quando meio ambiente, a recomendação e de apoiar o desenvolvimento de fontes renováveis de energia e reduzir subsídios para o uso de combustíveis fosseis. E de considerar o hiato entre as promessas de Quioto e seu desempenho, para anulá-lo.

Se houve redução do número de conflitos entre Estados, as controvérsias regionais ainda existentes podem agravar-se. Às Nações Unidas cabe usar instrumentos de prevenção, como a mediação, os bons ofícios, conforme o Capitulo VI da Carta, solução pacifica de controvérsias, para evitar a ocorrência de conflitos armados. Quanto aos conflitos intra-Estados, guerra civil, genocídio, violência indiscriminada, recomenda: uso pelo Conselho de Segurança de sua faculdade de encaminhar ao Tribunal Penal Internacional casos de alegados crimes de guerra e crimes contra a humanidade, conforme o disposto no Estatuto de Roma; criação de mecanismos de proteção dos direitos das minorias e de Governos democraticamente eleitos (com a experiência de organismo regionais na matéria, OEA). Quanto à quarta categoria de ameaças o Painel propõem que os Estados nuclearmente armados retomem os esforços de desarmamento no cumprimento dos compromissos assumidos no artigo VI do Tratado de Não-Proliferação Nuclear, como principal medida. Neste capitulo, não acompanhei duas recomendações, afastando-me do consenso: A – solicitar aos Estados o inicio e a conclusão com brevidade de negociações que habilitem a Agencia Internacional de Energia Atômica (AIEA) a atuar como fiadora do suprimento de material físsil a usuários civis, por parte de supridores, por ela autorizados e a preço de mercado; B – enquanto se negocie, os Estados por ato voluntário instituiriam uma moratória de duração limitada (dez ou quinze anos) na construção de instalações de enriquecimento ou reprocessamento, como contra partida teriam assegurado o suprimento de material físsil pelos fornecedores atuais (quatro ou cinco) a preço de mercado. As duas complementam-se.

Para não quebrar o consenso no conjunto do Relatório, o que significaria anular o enorme esforço feito, decidir enviar cartas ao Secretário-Geral Kofi Annan e ao Diretor-Geral da Agencia de Viena, Mohamed El-Baradei (anexo 2) com minhas razões. Discordava por considerar inviável o papel atribuído à Agencia de fiadora do cumprimento de contratos comerciais de uma empresa com um Governo. A moratória, segundo ponto, afetaria na pratica o direitos aos usos pacíficos da tecnologia nuclear, o progresso cientifico e tecnológico, e por indiretamente beneficiar os interesses comerciais de algumas empresas fornecedoras de material físsil, todas elas, como de esperar, de países industrializados. Não é meu desejo examinar todas as 101 recomendações nem estaria no propósito deste encontro. Trarei a questão do terrorismo, dedicarei um capitulo ao Conselho de Segurança, no relato das mudanças propostas pelo Painel.